Ελλάδα: Το περιφερειακό πρόβλημα προκαλεί ανισορροπίες στις παραγωγικές δυνατότητες – Του επίκουρου Καθηγητή κ. Σεραφείμ Πολύζου

Γράφει για την ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΓΝΩΜΗ ο επίκουρος καθηγητής στο Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας κ. Σεραφείμ Πολύζος.

Η ύπαρξη διαφορετικών ρυθμών ανάπτυξης μεταξύ των περιφερειών έχει ως αποτέλεσμα τη δημιουργία του ονομαζόμενου περιφερειακού προβλήματος. Ως «περιφερειακό πρόβλημα» ορίζεται η ύπαρξη χωρικής ασυμμετρίας στην αναπτυ­ξιακή διαδικασία μιας χώρας ή ενός ευρύτερου γεωγραφικού χώρου (π.χ. Ευρω­παϊκή Ένωση) και η επακόλουθη περιφερειακή οικονομική και κοινωνική ανισορ­ροπία.

Η επιδιωκόμενη οικονομική ανάπτυξη, πέραν του συνολικού ποσοτικού της μεγέθους, επιβάλλεται να συμπεριλάβει ως βασικό της στοιχείο και τον όρο «ισόρροπη ανάπτυξη». Ως «ισόρροπη ανάπτυξη» εννοούμε την ανάπτυξη εκείνη, η οποία δεν κατευθύνει τις ανεπτυγμένες περιφέρειες να αναπτύσσονται με ρυθ­μούς ταχύτερους από εκείνους των λιγότερο αναπτυγμένων. Αντίθετα, βοηθά τις περιφέρειες, που βρίσκονται σε σχετικά δυσχερέστερη θέση, να βελτιώσουν τους σχετικούς δείκτες με ρυθμό μεγαλύτερο εκείνου των αναπτυγμένων.

Η έννοια της ισόρροπης ανάπτυξης ανάμεσα στις αστικές περιοχές και τις περιφέρειες τίθεται σήμερα ως βασική προτεραιότητα στους γεωγραφικούς χώ­ρους ή τις χώρες που εμφανίζουν το φαινόμενο του «δυαδισμου». Παρά την πρό­οδο της παγκόσμιας οικονομίας τις μεταπολεμικές δεκαετίες, το πρόβλημα της άνισης χωρικής κατανομής του εισοδήματος, των ευκαιριών και των οικονομικών δραστηριοτήτων σε εθνικό ή διεθνές επίπεδο εξακολουθεί να είναι θεωρητικό και πρακτικό ζήτημα. Το περιφερειακό πρόβλημα στη διεθνή βιβλιογραφία, κυρίως, αναφέρεται σε τρεις περιπτώσεις:

-Στην άνιση ανάπτυξη που υπάρχει σε όλον τον κόσμο (π.χ. άνιση ανάπτυξη μεταξύ των δυτικών χωρών και των χωρών του «Τρίτου Κόσμου»).

-Στην άνιση ανάπτυξη που υπάρχει σε ενότητες ή οικονομικές ενώσεις χω­ρών (π.χ. ανισότητες μεταξύ των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης).

-Στην άνιση ανάπτυξη των περιφερειών μιας χώρας, όπου τα κριτήρια προσ­διορισμού της έννοιας «περιφέρεια» μπορούν να ποικίλουν (π.χ. έντονες κοινωνικές και οικονομικές ανισότητες μεταξύ περιφερειών ή μεταξύ αστι­κών και μη αστικών περιοχών).

Στην Ελλάδα, η έντονη τάση που παρατηρείται τα τελευταία πενήντα περίπου χρόνια για υπερσυγκεντρωση οικονομικών δραστηριοτήτων και πληθυσμού στα μεγάλα αστικά κέντρα (κυρίως Αθήνα και Θεσσαλονίκη) με παράλληλη οικονομι­κή και πληθυσμιακή συρρίκνωση του υπόλοιπου περιφερειακού χώρου, δημιουρ­γεί έντονα οικονομικά και κοινωνικά προβλήματα. Σε καθαρά οικονομικό επίπεδο, περιορίζει τις ευκαιρίες ανάπτυξης και το βαθμό αξιοποίησης των ανθρώπινων και φυσικών πόρων ολόκληρων περιοχών, με αποτέλεσμα τη μείωση της ακαθάριστης εγχώριας παραγωγής και τη λειτουργία των μεγάλων αστικών κέντρων με υψηλό κόστος (κόστος συμφόρησης, περιβαλλοντικό κόστος, κ.λπ.).

Αυτό έχει ως συνέπεια την αύξηση του κοινωνικού κόστους, όχι μόνο στη μορφή της μόλυνσης του περιβάλλοντος, του θορύβου και της συσσώρευσης προβλημάτων στη λειτουργία της ζωής, αλλά και στη μορφή των αναγκαίων επεν­δύσεων υποδομής. Σε κοινωνικό και πολιτιστικό επίπεδο, υποβαθμίζει την ποιό­τητα ζωής, τόσο στις δημογραφικά φθίνουσες περιοχές που αποδυναμώνονται γενικά, όσο και στα μεγαλύτερα αστικά κέντρα που ασφυκτιούν. Τέλος, σε ανθρώ­πινο επίπεδο, η μετανάστευση την οποία συνήθως προκαλούν οι διαπεριφερεια­κές ανισότητες και η διάσπαση του κοινωνικού ιστού, αποτελούν πηγή συναισθη­ματικής αποστέρησης.

Η εξέλιξη και το εύρος των περιφερειακών ανισοτήτων μεταπολεμικά στην Ελλάδα τις κατέστησε δομικό χαρακτηριστικό της ελληνικής οικονομίας και συγ­χρόνως εθνικό πρόβλημα με πολύ σοβαρές επιπτώσεις στις οικονομικές και κοι­νωνικές εξελίξεις. Έτσι, σήμερα μπορούμε να μιλήσουμε για «περιφερειακό πρό­βλημα», το οποίο έχει πλέον μονιμοποιηθεί και προκαλεί ανισορροπίες στις πα­ραγωγικές δυνατότητες της χώρας και την ανάπτυξη των περιφερειών της. Η διερεύνηση του μεγέθους των περιφερειακών ανισοτήτων μιας χώρας έχει ιδιαί­τερο ενδιαφέρον αναφορικά με την κοινωνική και οικονομική ευημερία του πλη­θυσμού της, ενώ η διαχρονική σύγκλιση ή απόκλιση των επιπέδων των οικονομιών των περιφερειών της χώρας αποτελεί μέτρο αξιολόγησης της αποτελεσματικότη­τας της ασκούμενης περιφερειακής αναπτυξιακής πολιτικής.

Η γενικότερη οικονομική πρόοδος που συντελέστηκε μεταπολεμικά στην Ελ­λάδα συνοδεύτηκε από τη δημιουργία έντονων διαπεριφερειακών και ενδοπερι­φερειακών ανισοτήτων. Οι ανισότητες αυτές αφορούν τη χωρική κατανομή του πληθυσμού, την κατανομή και τη διάρθρωση των οικονομικών δραστηριοτήτων στο επίπεδο διαβίωσης, στην οικονομική, κοινωνική και πολιτιστική υποδομή και γενικότερα στην παροχή ευκαιριών

Συνοπτικά, ως βασικά χαρακτηριστικά του περιφερειακού προβλήματος στην Ελλάδα μπορούν να αναφερθούν:

•Το κατά κεφαλήν εισόδημα, το επίπεδο ευημερίας, οι ευκαιρίες οικονομι­κής προόδου και οι επιλογές για τον τρόπο ζωής των κατοίκων εμφανίζουν μεγάλες ανισότητες μεταξύ των νομών της χώρας. Μεγάλες είναι οι περι­φερειακές διαφορές ως προς τις παραμέτρους της κοινωνικής ευημερίας. Το επίπεδο και οι ευκαιρίες της παρεχόμενης εκπαίδευσης, η υγεία, η κοι­νωνική πρόνοια, οι πολιτιστικές και άλλες κοινωνικές υπηρεσίες εμφανί­ζουν σημαντικές διαφορές μεταξύ των δυο μεγάλων αστικών κέντρων της χώρας, Αθήνας και Θεσσαλονίκης και των άλλων νομών. Ειδικότερα, το επίπεδο των εν λόγω κοινωνικών υπηρεσιών είναι απογοητευτικό για πολ­λές ορεινές και μειονεκτικές περιοχές της χώρας.

• Η συγκέντρωση του 50% του πληθυσμού, του 60-65% των οικονομικών δραστηριοτήτων και σχεδόν του μεγαλύτερου ποσοστού των πολιτιστικών δραστηριοτήτων της χώρας σε δυο πόλεις, την Αθήνα και τη Θεσσαλονίκη. Ειδικότερα, η περιοχή της Αττικής συγκεντρώνει το 50-55% του βιομηχανικού δυναμικού, το 65% των υπηρεσιών, το 50% των γιατρών και των νοσο­κομειακών κλινών, το 55% των πτυχιούχων Ανωτάτων Σχολών, το 45% της απασχόλησης στη βιομηχανία και το 85% των εταιρειών.

• Η δημιουργία έντονων περιβαλλοντικών προβλημάτων, με καταστροφή του φυσικού περιβάλλοντος σε περιοχές υψηλής ζήτησης για οικοδομήσιμη γη (πυρκαγιές, αυθαίρετη δόμηση, κ.λπ.). Ακόμη, η δημιουργία κοινωνικών και άλλων προβλημάτων στις δυο μεγάλες πόλεις και κυρίως στην Αθήνα, όπου οι συνθήκες διαμονής και εργασίας χειροτερεύουν, οι καθημερινές μετα­κινήσεις και οι μεταφορές γίνονται προβληματικές, το φυσικό, ιστορικό και πολιτιστικό περιβάλλον καταστρέφεται ή υποβαθμίζεται σημαντικά, και γε­νικότερα το επίπεδο διαβίωσης και η αποτελεσματικότητα της οικονομικής δραστηριότητας επηρεάζονται δυσμενώς.

•Η απώλεια της δημογραφικής βάσης των λιγότερο αναπτυγμένων νομών, απαραίτητου στοιχείου για την αυτοδύναμη οικονομική τους ανάπτυξη, την αξιοποίηση των φυσικών τους πόρων και τη δημιουργία των προϋποθέσεων ικανοποιητικού επιπέδου κοινωνικής και πολιτιστικής ζωής. Ειδικότερα, η πληθυσμιακή συρρίκνωση ορισμένων ορεινών, ημιορεινών, νησιωτικών και συνοριακών περιοχών δίνει τη διάσταση του εθνικού κινδύνου στο περιφε­ρειακό πρόβλημα, ενώ είναι εμφανής σε όλα τα στατιστικά στοιχεία η δη­μιουργία έντονων αναπτυξιακών προβλημάτων στις μη κεντρικές περιφέ­ρειες της χώρας.

•Η μείωση της εθνικής συνεκτικότητας λόγω των διαφορών στην ποιότητα ζωής ανάμεσα στις περιφέρειες, το αίσθημα της αδικίας που υπάρχει σε πολλές περιφέρειες για εγκατάλειψη τους από την Πολιτεία και η αποδιορ­γάνωση που παρατηρείται στην οικονομική, πολιτιστική και κοινωνική δομή ορισμένων αγροτικών περιφερειών.

•Η μείωση του «κοινωνικού μισθού» για τους κατοίκους των λιγότερο ανα­πτυγμένων περιοχών, η διατήρηση των εισοδηματικών ανισοτήτων, των ευκαιριών επιλογής τρόπου ζωής και η αύξηση του κοινωνικού κόστους της οικονομίας λόγω της άνισης κατανομής των αποτελεσμάτων της ανά­πτυξης.

•Η κατεύθυνση των επενδύσεων δεν είναι η αναμενόμενη και σύμφωνη με τις επιδιώξεις που απεικονίζονται στη σχετική νομοθεσία (αναπτυξιακός νόμος, κ.λπ.), δηλαδή σε επιθυμητές κοινωνικά περιοχές, με αποτέλεσμα την περιορισμένη χρησιμοποίηση των ανθρώπινων και φυσικών πόρων και της υπάρχουσας κοινωνικής υποδομής σε ορισμένες περιφέρειες, την αύ­ξηση του κόστους παραγωγής εξαιτίας της έλλειψης εξωτερικών οικονο­μιών κ.λπ.

Οι λόγοι οι οποίοι επιβάλλουν την περιφερειακή ανάπτυξη στην Ελλάδα δεν είναι μόνον οικονομικοί, με την έννοια ότι η ισόρροπη ανάπτυξη συμβάλλει στην αύξηση του συνολικού μεγέθους της εθνικής ανάπτυξης. Υπάρχουν και άλλοι  λόγοι, όπως η ανάγκη για τη διατήρηση της κοινωνικής και εθνικής συνοχής, η οποία επιτυγχάνεται με την άμβλυνση των υφιστάμενων μεταξύ του κέντρου και της περιφέρειας εισοδηματικών και παραγωγικών αντιθέσεων. Επιπλέον, εξυπη­ρετεί τη συγκράτηση του πληθυσμού της υπαίθρου χώρας από την εξωτερική και εσωτερική μετανάστευση.

 Τα αίτια των περιφερειακών ανισοτήτων

Ο προσδιορισμός των βασικών αιτίων και των παραγόντων που προκαλούν το περιφερειακό πρόβλημα δεν είναι εύκολη υπόθεση, δεδομένου ότι απαιτείται ανάλυση του περιφερειακού φαινομένου σε ένα ευρύτερο σύνολο χωρικών μο­νάδων και επαρκής εμπειρική διερεύνηση, προκειμένου να ιεραρχηθούν τα αίτια των προβλημάτων ανισορροπίας και να επισημανθούν οι λειτουργικές σχέσεις στο χώρο. Εν συντομία, ως πιο σημαντικά αίτια των περιφερειακών ανισοτήτων μπορούν να αναφερθούν:

Γεωγραφικοί και περιβαλλοντικοί παράγοντες

Η φυσική διαμόρφωση του εδάφους με τους περιορισμούς ή την ποιοτική διαφο­ροποίηση στην εκμεταλλεύσιμη γη, καθώς και η ύπαρξη ή στέρηση φυσικών πό­ρων, αποτελούν βασικούς παράγοντες οικονομικής ανάπτυξης και συντελούν στη δημιουργία συγκριτικών πλεονεκτημάτων, απαραίτητων στην προώθηση της ανα­πτυξιακής διαδικασίας για τις περιοχές. Οι συνθήκες του φυσικού περιβάλλοντος, σε συνδυασμό με τις κλιματολογικές συνθήκες, δημιουργούν συγκριτικά πλεονε­κτήματα για την ανάπτυξη των περιφερειών και επηρεάζουν σε αρκετές περιπτώ­σεις το επίπεδο ανάπτυξης τους.

Επίσης, οι γεωγραφικές αποστάσεις και οι θέσεις των περιφερειών από τα αναπτυγμένα οικονομικά και τεχνολογικά κέντρα ή η γεωγραφική απομόνωση αποτελούν σημαντικά αίτια για τη δημιουργία άνισων ευκαιριών και δυνατοτήτων ανάπτυξης. Μικρή προσιτοτητα (accessibility) μιας περιφέρειας σημαίνει υψηλό μεταφορικό κόστος, αδυναμία πρόσβασης σε μεγάλες αγορές, περιορισμό της επιχειρηματικής δραστηριότητας και δύσκολη πρόσβαση σε κέντρα καινοτομίας ή τεχνολογικά κέντρα.

  Η δομή της οικονομίας των περιφερειών

Η οικονομική διάρθρωση των περιφερειών, ο βαθμός και η δυνατότητα ενσωμά­τωσης και χρήσης προηγμένης τεχνολογίας στην παραγωγική διαδικασία, ο εξαγωγικός ή μη προσανατολισμός, η ποιότητα και η ανταγωνιστικότητα των παραγό­μενων προϊόντων, καθορίζουν τη θέση κάθε περιφέρειας στον χωρικό ανταγωνι­σμό. Περιφέρειες με μονοκλαδική δομή οικονομίας (π.χ. οι νησιωτικές περιοχές με τον τουρισμό, περιοχές της Θεσσαλίας με την καλλιέργεια βαμβακιού, περιο­χές Δ. Μακεδονίας με τη γουνοποιία), παρακμάζουν εύκολα όταν οι συνθήκες ζήτησης του παραγόμενου προϊόντος μεταβληθούν.

  Η χαμηλή κινητικότητα εργασίας και κεφαλαίου

Τα διαφορετικά επίπεδα ανάπτυξης των περιφερειών έχουν ως αποτέλεσμα την ύπαρξη διαφορών στις αμοιβές εργασίας και κεφαλαίου. Σύμφωνα με την οικονο­μική θεωρία, οι διαφορές αυτές θα προκαλέσουν την κινητικότητα των εν λόγω παραγωγικών συντελεστών προς αντίθετες κατευθύνσεις, επιδιώκοντας τη μεγι­στοποίηση των αμοιβών τους. Όμως, η κινητικότητα της εργασίας διά μέσου της μετανάστευσης είναι μεγαλύτερη σε σχέση με την κινητικότητα του κεφαλαίου (εγκατάσταση επιχειρήσεων σε λιγότερο αναπτυγμένες περιφέρειες), γεγονός που ευνοεί τις αναπτυγμένες περιφέρειες.

Θεσμικοί και πολιτικοί παράγοντες

Ο τρόπος και το θεσμικό πλαίσιο οργάνωσης του κράτους, ο μηχανισμός λήψης αποφάσεων για ζητήματα που αφορούν τις περιφέρειες, η αποκέντρωση των αρ­μοδιοτήτων και των εξουσιών της δημόσιας διοίκησης, επηρεάζουν άμεσα ή έμ­μεσα τις οικονομικές δραστηριότητες, το εισόδημα και τις ευκαιρίες απασχόλη­σης στις περιφέρειες. Δεν είναι τυχαίο ότι σημαντικός αριθμός επιχειρήσεων επιλέγουν ως έδρα τους την Αθήνα εκμεταλλευόμενες την ύπαρξη των υπουρ­γείων και των κυριότερων υπηρεσιών σε αυτή. Πολλές από τις αποφάσεις που αφορούν τις περιφέρειες λαμβάνονται μακράν αυτών, σε υπηρεσίες ή οργανι­σμούς που αγνοούν μερικά ή ολικά τη φύση και το χαρακτήρα των τοπικών ζητη­μάτων και έτσι πέραν της δυσκολίας προώθησης της διαδικασίας επίλυσης περι­φερειακών προβλημάτων, ενισχύονται οι τάσεις υπερσυγκέντρωσης πληθυσμού και οικονομικών δραστηριοτήτων στα ήδη κορεσμένα αστικά κέντρα. Μπορούν εύκολα να αναφερθούν περιπτώσεις στις οποίες αποφάσεις για θέματα, π.χ., αγροτικού τομέα παραμεθόριων περιοχών, ανάπτυξης νησιωτικών περιοχών, κ.λπ., λαμβάνονται σε υπηρεσίες που βρίσκονται στην πρωτεύουσα, οι οποίες πολλές φορές δεν έχουν σαφή εικόνα της φύσης και του χαρακτήρα του προβλή­ματος που καλούνται να επιλύσουν ή δεν γνωρίζουν επαρκώς τα χαρακτηριστικά της περιοχής στην οποία αναφέρεται το πρόβλημα.

Εξωτερικές οικονομίες

Οι εξωτερικές οικονομίες αποτελούν βασικό παράγοντα προσέλκυσης και προσα­νατολισμού οικονομικών δραστηριοτήτων προς μεγάλα αστικά κέντρα και ευημε­ρούσες περιφέρειες. Οι εξυπηρετήσεις που προσφέρουν οι μεγάλες πόλεις με τα αναπτυγμένα συστήματα μεταφορών και επικοινωνιών, τις υποδομές, τη «δεξαμενή» ειδικευμένου εργατικού δυναμικού και την ύπαρξη κέντρων παραγωγής και εξέλιξης της τεχνολογίας, δημιουργούν σημαντικές εξωτερικές οικονομίες και σημαντικά συγκριτικά πλεονεκτήματα για τις επιχειρήσεις των περιοχών αυτών.